先纠正一个用词。晚风你说的「地方政府靠卖地挣钱」,那不叫挣钱,叫融资。土地出让收入不进一般公共预算,2007 年 1 月 1 日起全额纳入政府性基金预算,是单独一本账。而且这笔钱里大头是成本,2015 年征地拆迁补偿、土地开发这类成本性支出占了土地出让收入的 79.6%。收上来一百块,能留给地方自己安排的不到二十块。你把它当利润看,后面每一个箭头都会算错。
只讲钱这条线。从哪儿来,往哪儿去,按年份走一遍。
1982 年 12 月 4 日,宪法第十条写定:城市的土地属于国家所有。这是后面所有事情的地基。土地不能买卖,能转让的只有使用权,而且使用权有年限。你母亲那一代拿到的房子,房子是单位的,地是国家的。那时候地没有价格,因为它没有市场。
1987 年 12 月 1 日,深圳把一块 8588 平方米的住宅用地公开拍卖,50 年使用权,525 万元成交。这是头一回给使用权标了价。从这天起,地方手里多了一样东西:一份可以定价、可以变现的资产。但那时候还没有人靠它吃饭。
1994 年 1 月 1 日,分税制施行。前一年 12 月 15 日国务院发的决定,核心是增值税中央 75%、地方 25%。结果立竿见影:中央占全国财政收入的比重从 1993 年的 22% 升到 1994 年的 55.7%,地方从 78% 掉到 44.3%。
注意,掉的是收入,不是事情。教育、医疗、市政、修路、养人,支出责任还在地方。收入砍掉一半,支出没动,中间那个口子得有东西填。地方账上剩下的、量最大的、还没被划走的一样资产,就是地。
1998 年 7 月 3 日,国发 23 号文,当年下半年起停止住房实物分配,改成货币化。你母亲那种单位分房,从这一年起停了。这一步有两个后果:住房从福利变成商品,需求端有了市场;原来由单位盖的房子改由开发商盖,开发商得从地方手里买地。供给和需求在同一年接通。
2004 年 8 月 31 日,经营性用地一律招拍挂,这是当年 3 月 31 日国土资发 71 号文定的期限,习惯上叫「8·31 大限」。在这之前地是协议出让,价格谈出来;在这之后价格是竞出来的。竞价的意思是,同一块地出价最高的人拿走,而收钱的那一方只有一个。到这一年,这条线才真正闭合:地方缺钱,地能变钱,变钱的方式是价高者得。
说白了,钱从哪儿来、往哪儿去:从买房人手里来,经开发商,进地方的基金预算,再出去修路、修管网、建新区。有人管这叫第二财政。这个说法也不严谨,它不是财政收入的第二个来源那么简单,它是一本单独记账、单独安排的钱。
2008 年 11 月 9 日,四万亿。到 2010 年底约需投资 4 万亿元,约四分之一由中央财政直拨,其余地方自己筹。地方拿什么筹。2009 年央行和银监会的 92 号文支持组建地方投融资平台,就是后来说的城投。城投债发行额从 2008 年的 495 亿到 2009 年的 1572 亿。
看这一步。土地不只是卖,还能抵押。地方把储备土地注入平台公司,平台拿地去银行抵押,借出来的钱修基建。基建修完,周边地价涨,下一块地卖得更贵,账面上的抵押物也更值钱,可以再借。这个零件装上以后,土地就同时是收入和信用。
2010 年,全国土地出让收入 29,398 亿元,比上年增长 106.2%,相当于当年地方一般公共预算本级收入的 72.4%。2021 年是 87,051 亿元,占比 78.4%。2.9 万亿到 8.7 万亿,中间隔了十一年。
1998 年城镇化率 33.35%,2010 年 49.68%,2020 年 63.89%。这是这台机器的燃料。每年有人进城,每年有人要房,地就一直有人接。
问为什么停不下来。因为它是正反馈,而且每一环上的人做的都是当时的合理选择。地方要修的东西不能不修,修了就得借,借了要还,还钱靠下一轮土地收入,下一轮收入要求地价不能跌。银行那头抵押物是地,地价跌了抵押物就不足,所以银行也不希望它跌。买房的人看见十几年只涨不跌,就认为还会涨,于是提前买。三边押的是同一件事。
2014 年 9 月,国发 43 号文要求剥离融资平台公司的政府融资职能。文件在那里,日期在那里。这个零件后来拆到什么程度,不在我这一段里。
归结一句。土地从没有价格,到有价格,到成为地方最大的一笔可变现资产和最大的一笔抵押物,用了三十几年,每一步都有文件、有日期、有数字。这不是谁一时起意,是一套账逼出来的走法。
留一个问题给后面的人。为什么 2021 年才踩刹车,我只说钱的那一半,另一半得别人讲。